国家机关为执行公务合理使用他人作品的边界探讨

导言

自2018年年末国务院办公厅发布《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》以来，我国各级国家机关积极利用互联网发布、传播、互动、引导、办事等功能，为人民群众提供了诸多利企便民、亮点纷呈的服务平台和精神文化内容。但是，伴随着国家强调知识产权创造、保护、运用的浪潮，著作权侵权的现象也在国家机关的新媒体推广当中逐渐被识别并增多。“国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品”的法律条文往往是此种侵权行为的免责金牌，作为对作品传播具有天然优势的国家机关行为而言，厘清侵权与合理使用的边界，在互联网时代尤为重要。

01

法律依据

《中华人民共和国著作权法》第二十四条在下列情况下使用作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名或者名称、作品名称，并且不得影响该作品的正常使用，也不得不合理地损害著作权人的合法权益：

（一）为个人学习、研究或者欣赏，使用他人已经发表的作品；

（二）为介绍、评论某一作品或者说明某一问题，在作品中适当引用他人已经发表的作品；

（三）为报道新闻，在报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体中不可避免地再现或者引用已经发表的作品；

（四）报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体刊登或者播放其他报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体已经发表的关于政治、经济、宗教问题的时事性文章，但著作权人声明不许刊登、播放的除外；

（五）报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体刊登或者播放在公众集会上发表的讲话，但作者声明不许刊登、播放的除外；

（六）为学校课堂教学或者科学研究，翻译、改编、汇编、播放或者少量复制已经发表的作品，供教学或者科研人员使用，但不得出版发行；

（七）国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品；

（八）图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆、文化馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作品；

（九）免费表演已经发表的作品，该表演未向公众收取费用，也未向表演者支付报酬，且不以营利为目的；

（十）对设置或者陈列在公共场所的艺术作品进行临摹、绘画、摄影、录像；

（十一）将中国公民、法人或者非法人组织已经发表的以国家通用语言文字创作的作品翻译成少数民族语言文字作品在国内出版发行；

（十二）以阅读障碍者能够感知的无障碍方式向其提供已经发表的作品；

（十三）法律、行政法规规定的其他情形。

前款规定适用于对与著作权有关的权利的限制。

上述法条规定的内容通常在司法实践领域中被称为合理使用抗辩，但合理使用和侵权行为之间经常是一线之隔，法条中用词的笼统造成了侵权认定标准的模糊，因此，平衡作者和社会公众之间的利益作为著作权法的基本立法精神，应时刻在著作权法律实践当中体现。

02

目前常见侵权行为情形

1. 国家机关未经著作权人的许可使用其作品造成侵权；

2. 承担行政职能的非国家机关组织未经著作权人的许可使用其作品造成侵权；

3. 国家机关通过政府采购等方式委托从事广告传媒等类型的主体完成广告宣传片制作、静态广告制作、网页设计与制作等，受委托主体在制作侵权作品过程中未经授权使用了他人的作品。

03

判例认定

1. 深圳市美丽视界文化传播有限公司、广州市林业和园林局侵害作品信息网络传播权纠纷案

案号：广州互联网法院(2022)粤0192民初3854号

本院认为：

“著作权法规定的合理使用制度的目的是为了平衡社会公众的利益与著作权人的利益而不是满足社会及公众的需求，公务使用他人作品必须是建立在国家机构履行法律所赋予的基本职能基础之上。本案中，广州市林业局在其网站上使用被诉侵权图片，不属于著作权法上的公务行为，其完全可以采用自主拍摄、委托他人拍摄以及图库购买等合法途径实现机构形象、职能展示之目的，而不应当以侵害他人合法权益为前提。此外，广州市林业局在使用案涉图片过程中亦未指明作者姓名或者名称、作品名称。因此，对于广州市林业局关于合理使用的抗辩，理据不足，本院不予采信。”「1」

2. 北京河图创意图片有限公司与河池市文化广电体育和旅游局侵害作品信息网络传播权纠纷案

案号：北京互联网法院(2021)京0491民初6021号

本院认为：

“构成合理使用具有前提条件，即“应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利”。本案中，被告使用涉案摄影作品时未注明作者姓名，已不符合构成合理使用的前提条件；上级机关仅要求被告进行“线上线下宣传推广”，并未具体要求被告转载涉案文章和图片，因此执行公务不能成为被告侵害他人著作权的正当理由；在涉案文章中为介绍当地旅游景点的文章，所使用的图片具有很强替代性，被告并非不可避免地使用涉案图片。综上，被告对涉案摄影作品的使用不属于合理使用情形，本院对其辩解意见不予采纳。”「2」

3. 北京七子欣晨文化传媒有限公司与广东省中医药局著作权权属、侵权纠纷案 

案号：北京互联网法院(2021)京0491民初24224号

本院认为：

“原告在本案中主张广东省中医药局将涉案视频上传其官网进行传播、下载的行为构成对信息网络传播权的侵权，被告广东省中医药局辩称，其行为属于国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品行为。广东省中医药局虽具有一定的宣传中医药文化的行政职责，但广东省中医药局将涉案视频转载至其官方网站并不属于为执行公务中使用的行为，故对于该项抗辩意见，本院不予支持。”「3」

4. 重庆市北碚区文化和旅游发展委员会(重庆市北碚区体育局)与全玉玺侵害作品信息网络传播权纠纷案

案号：重庆市第一中级人民法院(2021)渝01民终3030号

本院认为：

“本案中，重庆市北碚区文旅委在其微信公众号“休闲北碚”发布了标题为《【封面】“桥都重庆”这53座桥，你对哪座桥最有感情？》的图片文章。涉案摄影作品系上述文章配图，文章中并未标注该摄影作品的作者及作品名称，且重庆市北碚区文旅委使用涉案摄影作品的行为亦非其履行工作职责所必需，不符合著作权法关于合理使用的规定。故，上诉人认为其使用涉案摄影作品系合理使用行为而不构成侵权的理由不成立，对其主张本院不予支持。”「4」

5. 范某某、齐齐哈尔广播电视台与齐齐哈尔市明月岛风景区管理处侵害著作权纠纷

案号：黑龙江省高级人民法院(2017)黑民终51号

本院认为：

“构成该款规定的“国家机关为执行公务而合理使用”，需满足以下条件：1.主体为国家机关。本案中，齐齐哈尔市委、市政府提出了宣传、推介明月岛风景区的整体要求，但并未限定具体的宣传方式和宣传内容。案涉宣传片中，除市民建言献策的具体方式系客观陈述以外，其他内容均系齐齐哈尔广播电视台自行选择图片，经过剪裁、合成后编辑制作，制作、播出宣传片的主体为齐齐哈尔广播电视台，并非齐齐哈尔市委、市政府。而齐齐哈尔广播电视台为事业单位，并非国家机关。2.使用行为必须为“执行公务”。执行公务，是指执行与国家机关的法定职能直接相关的事务。而本案中，齐齐哈尔广播电视台既非国家机关，自无“与法定职能相关的事务”。3.使用具有不可避免性。即如不使用某一特定作品，国家机关执行公务的行为将无法完成，或者无法达到目的。本案中，宣传明月岛风景区、号召当地群众对市委、市政府的规划建言献策，具有很大的选择和表达空间，并不存在不使用《向往》作品即无法表达主题的情形。故齐齐哈尔广播电视台关于其属于“国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品”，不属侵害著作权的上诉主张缺乏依据，本院不予支持。”「5」

04

厘清边界预防侵权

我国于1992年加入的《伯尔尼公约》和2001年加入的TRIPS协议均以“三步检验法”的形式对著作权合理使用的“标准”进行了确立，即：第一步——该行为存在于某些特殊的情况下（in certain special case）；第二步——该行为不得与作品的正常使用相冲突（not conflict with a normal exploitation of the work）；第三步——该行为不得不合理地损害作者的合法权益（not unreasonably prejudice the legitimate interests of the author）。「6」

笔者认为，国家机关的合理使用抗辩应当被严格限制，扩大解释将会使著作权人的权利保护困难重重，也不利于《著作权法》的立法初衷“鼓励有益于社会主义精神文明、物质文明建设的作品的创作和传播，促进社会主义文化和科学事业的发展与繁荣”的实现。因此首先，合理使用应严格以指明作者姓名、作品名称，不影响作品正常使用，也不得不合理地损害著作权人合法权益为前提；其次，国家机关合理使用抗辩应将适用主体严格限制在《宪法》第三章规定主体范围之内，不应将免责主体范围进行扩大；再次，“为执行公务”应当被理解为国家机关履行其法定职责的必然手段，即无法避免对于案涉作品的使用；最后，法条中“合理范围”的界定，应结合公务类型、使用数量、传播范围、对原作品的商业影响等因素来综合判断。

结语