对设区市立法工作的几点认识

设区市法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，具有实施性、补充性、探索性的鲜明特点。从法规位阶上看，一方面，设区市法规是“国家位阶最低法规”，法律、行政法规、省级地方性法规都是它的上位法。另一方面，设区市法规又是“市域治理最高规则”，市政府规章和本市各级规范性文件都不得与其相抵触。这就要求设区市法规既要发挥好补充细化作用，补足立法领域短板，也要防止固化尚不成熟的探索措施、防止借用不符合本地区实际的外地规定，从而挤压政府规章和规范性文件的制定空间，阻碍地方改革创新。

把握准设区市法规“国家位阶最低法规、市域治理最高规则”的地位，发挥好设区市立法实施性、补充性、探索性功能，需要做到以下三点：

一、守住“不抵触”的底线

不与上位法抵触，是维护宪法权威、保障国家法治统一、保护公民、法人和其他组织合法权益的基本要求，也是地方立法工作必须坚守的底线。要守住不抵触的底线，就要求立法工作必须严格依照法定的权限和程序。一是设区市立法权限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项，以及法律特别授权的事项，立法法第十一条规定的十一项国家立法保留事项不可碰触，尤其是基层治理方面立法与基层群众自治制度、民事基本制度、基本经济制度、诉讼制度和仲裁基本制度等关联紧密，创设有关制度时应当谦抑、审慎，不可碰触国家立法保留事项。二是不得与上位法的立法目的、基本精神、基本原则、明确规定相抵触。对实施上位法作出的具体规定不得缩减禁止性规定、不得增设许可条件、不得超越上位法明确规定的行为、种类和幅度范围设罚。三是创设定行政许可、行政处罚、行政强制的，应当符合行政许可法、行政处罚法、行政强制法中有关地方性法规设定范围和权限的规定，应当通过听证会、论证会等形式进行论证并向制定机关报告情况。

二、展现“有特色”的价值

习近平总书记强调，要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。“有特色”是地方立法的灵魂所在。地方立法之所以成为地方立法，就因为其需要针对地方的特殊问题提出相应的法律解决方案和对策。脱离了地方实际，不解决实际问题，地方立法就失去了存在的价值和意义。只有坚持问题导向，才能做到“针对问题立法、立法解决问题”，使立法回应人民群众呼声和社会关切，满足人民群众期盼，真正实现良法善治。

坚持问题导向，针对问题立法，最根本的一条是要加强调查研究，切实找准问题。在编制常委会立法规划和年度立法计划期间，我们征集到的许多立法项目只有标题没有问题，甚至只有方向没有标题，导致立法调整的对象和范围不清楚。问题导向不清，就谈不上针对问题立法，必然导致法规没有特色、质量不高。我们的不少法规进入审议环节后修改的篇幅比较大，有人大发挥了主导作用的原因，有沟通协调不够的原因，但从根本上讲，还是问题不清楚所致。

三、抓住“可操作”的关键

“可操作”，简单地说就是法规条文要有针对性、适用性,要管用、实用,能解决实际问题。“可操作”标准应当包括：一是立法调整的对象和范围要界定清楚，不能模糊或者产生歧义；二是执法主体的职责要明晰，不能交叉或者重复；三是问题清楚、条件成熟、操作易行的规定应当细化，但对立法目的、立法原则、前瞻性问题，特别是实践经验尚不成熟，又需要做规定的，可以规定原则一些；四是涉及行政许可、行政审批的条件要具体、公开，便民利民，涉及时限要求的规定要有具体时间；五是解决问题采取的措施要有针对性，应当简洁明了、切实可行、方便落实；六是行政处罚的情形要规范、细化，自由裁量权不能太大；七是法规条文的表述要准确、规范、严谨、简练、通俗。这就要求我们一是在立法项目选择上，要以小切口解决大问题，抓住地方经济社会发展的主要矛盾和突出问题，有针对性地加以解决。二是切入口要小而准，需要什么就规定什么，不要指望通过一部法规解决所有问题。三是在立法工作要求上，要拿出“绣花功夫”，将主要精力放在核心条款的研究上，抓住“关键的那么几条”，努力使法规条文做到明确、具体、精准。