正确理解设区市地方立法的权限范围

扩大地方立法权是实现国家治理现代化的重要举措，通过授予设区的市立法权，以便设区市能更好地解决地方性事务，实现地方治理的法治化与规范化。普遍赋予设区市地方立法权不仅成为将不同政治主体、利益集团和公民结合起来的制度通道，也是将公共政策和地方政权机构所能提供的公共产品和公共服务制度化的平台。随着设区市地方立法权的获得，地方政权机构的职能和责任将会发生重要转变，决策方式也将更加趋向民主化和科学化。《立法法》在进一步扩大立法权主体的同时，相对收缩了设区市制定地方性法规和地方政府规章的权限范围。立法权主体上的扩张和立法权限的收窄，进一步凸显了《立法法》在推动地方自治过程中的改革功效。因此，设区市在这种普惠制的限量放权中，真正落实地方立法的平稳过渡和有效承接，发挥引领和推动地方经济社会发展的作用，首先必须解决设区市地方立法权限问题。

对于地方立法权下放的权限范围，《立法法》第72条规定：设区市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。尽管《立法法》作了列举式规定，由于立法技术原因，对地方立法权下放的权限范围仍然具有高度概括性和不确定性。如对于“城乡建设与管理”具体包括哪些事项，以及在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项后的“等”字是“等内”还是“等外”，理论上与实务中均有不同的认识和理解。2015年9月全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上对一些模糊焦点做了解释说明，强调指出《立法法》中的“城乡建设”既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。法条中的“城乡管理”除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项后的“等”，从立法原意讲，应该是等内，不宜再做更加宽泛的理解。

从文义解释和历史解释的角度，设区市的立法权限包括城乡规划事项，房地产开发、建设、管理事项，基础设施建设与相关服务管理事项，环境保护事项，历史文化保护等。通过列举的方式来明确我国《立法法》规定设区市的立法权限范围包括以下内容：一是城乡规划方面的事务。城乡规划是城乡建设、管理的前提和基础，设区市对城乡建设事务拥有立法权，自然对城乡规划事务拥有立法权。二是有关房地产事务的建设与管理。如有关拆迁、房地产开发经营、建筑工程的施工与质量管理等事项。三是基础设施的建设与相关事务的管理。四是环境保护方面的事项，如大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等资源的保护与管理。五是历史文化保护方面的事项，如文物保护、古文化遗址、历史文化名城保护等事项。

设区市的立法权限不应包括以下事项：第一，国家专属立法权事项，我国《立法法》第8条规定的事项只能制定法律，设区市不能对此类事项行使立法权，这是不言而喻的；第二，政权和法制建设类事项，如人大对同级政府的监督、人民调解、集会游行示威等事项：此外，设区市的其他一些立法需求也应当予以关注，如社会管理事项，包括流动人口管理、社会治安管理、社会公共服务管理、社会保障管理等；公共经济管理事项，如循环经济、城乡产业结构等也应逐步纳入到设区市的立法权限范围。

设区市成为独立的立法层级后，应认真对待省与设区市之间立法权限的划分和运用，明确省一级对设区市立法干预的实质标准和运行机制。首先，省、设区市之间重叠的立法权应当优先由设区市行使，在设区市能够较好地实行规制时，省级立法主体不应行使立法权；只有在设区市依靠自身能力无法解决或者省级立法主体进行立法效果更好的情形下，才应由省级立法主体行使立法权。这不仅可以调动设区市的工作积极性和主动性，而且可以节省资源，使省级立法主体将更多的时间和精力投入到设区市地方性法规的批准、备案和审查上，提高地方立法质量。

（作者单位：江苏省社会科学院）