设区市行使地方立法权的实践与问题研究
2015年3月，十二届全国人大三次会议通过关于修改立法法的决定，赋予所有设区的市地方立法权，规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”自此，我国享有地方立法权的主体在原有31个省（区、市）和49个较大的市基础上又增加273个，包括240个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市。2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案，在宪法第三章“国家机构”第一百条中增加一款，作为第二款：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”立法法的修改和宪法修正案的通过，为设区的市在宪法法律的范围内制定体现本行政区域实际的地方性法规提供了宪法和法律保障，有利于设区的市更为有效地加强社会治理、促进经济社会发展，也有利于规范设区的市制定地方性法规的行为。</p>
设区的市被赋予立法[文]权后，各地的立法需[章]求得到有效释放，立[来]法热情普遍高涨，除[自]被赋权的第一年以制[刀]定地方立法条例为主[笔]外，普遍以每年立2[吏]到3部实体法的规模[小]向前推进，且总体遵[白]循立法法的规定，在[文]城乡建设与管理、环[章]境保护、历史文化保[来]护等范围内展开。截[自]至2017年12月[刀]底，经全国人大法工[笔]委统计，274个被[吏]新赋予地方立法权的[小]设区的市、自治州以[白]及不设区的地级市共[文]制定地方性法规59[章]5件，其中立法条例[来]197件，城乡建设[自]与管理、环境保护、[刀]历史文化保护等地方[笔]性法规为398件。[吏]立法条例之外的39[小]8件地方性法规中，[白]城乡建设与管理类共[文]207件，环境保护[章]类共134件，历史[来]文化保护类共54件[自]，此外还有3件议事[刀]规则类法规。设区的[笔]市所立地方法规依据[吏]的上位法中，环境保[小]护法、水污染防治法[白]、城乡规划法、水法[文]、城市市容和环境卫[章]生管理条例、文物保[来]护法等出现频次均超[自]过了30次，立法议[刀]题主要包括污染防治[笔]、城乡规划、市容环[吏]境卫生管理、文物保[小]护等内容。同时，城[白]乡建设与管理类立法[文]中出现了一些新的形[章]态，如《鹤壁市循环[来]经济生态城市建设条[自]例》《泰州市公共信[刀]用信息条例》《南通[笔]市人才发展促进条例[吏]》《威海市居民养老[小]服务保障条例》等。[白]这些数据和情况，一[文]方面说明立法扩权适[章]应了地方立法需求，[来]对推进各地依法治市[自]具有重要和不可替代[刀]的作用；另一方面也[笔]说明，立法实践中的[吏]议题相对集中，对立[小]法范围的理解虽然也[白]比较宽泛，但总体上[文]没有“越界”，既符[章]合立法法的规定，也[来]与地方的实际结合得[自]比较好，基本上做到[刀]了立所需之法、立管[笔]用之法。
根据全国人大法工委[吏]所做的大数据分析报[小]告、各地立法的研究[白]报告和总结，结合在[文]立法实践中的认识和[章]思考，我们对设区的[来]市立法工作中存在的[自]问题进行了进一步梳[刀]理，把需要在今后的[笔]立法实践中关注和解[吏]决的问题作了定性抽[小]取和分析。这些问题[白]主要集中在十个方面[文]。
一、关于设区的市的[章]立法权限
立法法在赋予所有设[来]区的市地方立法权的[自]同时，明确立法事项[刀]限于“城乡建设与管[笔]理、环境保护、历史[吏]文化保护等方面的事[小]项”。关于“城乡建[白]设与管理、环境保护[文]、历史文化保护”的[章]范围，全国人大法律[来]委员会在《关于〈中[自]华人民共和国立法法[刀]修正案（草案）〉审[笔]议结果的报告》中对[吏]此进行了说明：“‘[小]城乡建设与管理、环[白]境保护、历史文化保[文]护等方面的事项&#[章]39;，范围是比较[来]宽的。比如，从城乡[自]建设与管理看，就包[刀]括城乡规划、基础设[笔]施建设、市政管理等[吏]；从环境保护看，按[小]照环境保护法的规定[白]，范围包括大气、水[文]、海洋、土地、矿藏[章]、森林、草原、湿地[来]、野生生物、自然遗[自]迹、人文遗迹等；从[刀]目前49个较大的市[笔]已制定的地方性法规[吏]涉及的领域看，修正[小]案草案规定的范围基[白]本上都可以涵盖。”[文]在立法实践工作中，[章]各地人大对上述规定[来]理解不一。对此，全[自]国人大常委会委员、[刀]法工委原主任李适时[笔]分别在两次全国地方[吏]立法研讨会上作出解[小]释。两次解释的精神[白]一致，对把握立法范[文]围具有重要的指导意[章]义。设区的市在立法[来]选项时应当突出以下[自]两点。
一是对立法法规定的[刀]权限应作广义的理解[笔]，从宽把握。201[吏]5年底以来，中共中[小]央和国务院相继出台[白]了《关于深入推进城[文]市执法体制改革改进[章]城市管理工作的指导[来]意见》和《关于进一[自]步加强城市规划建设[刀]管理工作的若干意见[笔]》，对城市管理的范[吏]围作了明确界定。文[小]件明确，城市管理的[白]主要职责是市政管理[文]、环境管理、交通管[章]理、应急管理和城市[来]规划实施管理等。具[自]体实施范围包括：市[刀]政公用设施运行管理[笔]、市容环境卫生管理[吏]、园林绿化管理等方[小]面的全部工作；市、[白]县政府依法确定的，[文]与城市管理密切相关[章]、需要纳入统一管理[来]的公共空间秩序管理[自]、违法建设治理、环[刀]境保护管理、交通管[笔]理、应急管理等方面[吏]的部分工作。根据文[小]件精神，出于城市管[白]理需要而延伸的吸引[文]社会力量和社会资本[章]参与城市管理；建立[来]健全市、区（县）、[自]街道（乡镇）、社区[刀]管理网络；推动发挥[笔]社区作用；动员公众[吏]参与；提高市民文明[小]意识等相关举措，也[白]属于城市管理范畴，[文]涉及的这些领域都是[章]立法法规定的设区的[来]市可以制定地方性法[自]规的范畴。
二是对“等”字是“[刀]等内”还是“等外”[笔]，从立法原意看，应[吏]该是等内，不宜再做[小]更加宽泛的理解。公[白]共管理职能内涵丰富[文]，涉及经济、政治、[章]社会、文化、生态等[来]多个方面。从五位一[自]体总体布局看，政治[刀]方面的工作要在中央[笔]集中统一领导下进行[吏]，政治与法治是两个[小]概念，虽然相互联系[白]，但分属不同的范畴[文]。经济工作涉及国家[章]大政方针和宏观调控[来]，经济政策的动态性[自]强，需要适应经济形[刀]势的变化适时调整，[笔]同时为保证市场公平[吏]竞争而需要立法的事[小]项，只能由国家进行[白]立法。从49个较大[文]市之前的立法实践看[章]，立法选项虽没有严[来]格的范围的限制，但[自]也主要集中于城乡建[刀]设与管理、环境保护[笔]、历史文化保护等方[吏]面。如果把“等”字[小]做等外理解，则会导[白]致概念的泛化，变成[文]实质上的无所不包，[章]那就失去了确定范围[来]的本意。
二、关于法规与规章[自]的效力问题
实践中需要处理好的[刀]关系主要有三个方面[笔]。
一是设区的市的地方[吏]性法规与本级政府规[小]章的关系。从立法法[白]关于设区的市地方立[文]法权限事项来看，城[章]乡建设与管理、环境[来]保护、历史文化保护[自]都属于具体行政管理[刀]事项，对于这些事项[笔]，既可以制定地方性[吏]法规，也可以制定地[小]方政府规章。立法法[白]规定，应当制定地方[文]性法规但条件尚不成[章]熟的，因行政管理迫[来]切需要，可以先制定[自]地方政府规章。规章[刀]实施满2年需要继续[笔]实施规章所规定的行[吏]政措施的，应当提请[小]本级人民代表大会或[白]者其常务委员会制定[文]地方性法规。从这两[章]项规定可以看出：一[来]方面，设区的市的地[自]方法规与同级政府规[刀]章所规范的具体事项[笔]都属于具体行政管理[吏]事项；另一方面，政[小]府规章发挥效力的时[白]间比法规短，稳定性[文]不及地方法规。地方[章]法规应当是长效的规[来]范，同级政府的规章[自]实施时限一般只有2[刀]年。
二是设区的市的地方[笔]性法规与省级政府规[吏]章的关系。对于设区[小]的市地方性法规与省[白]、自治区人民政府规[文]章的关系，有意见认[章]为，设区的市制定的[来]地方性法规不能同省[自]、自治区人民政府制[刀]定的规章相抵触。理[笔]由是，省、自治区、[吏]直辖市制定的地方性[小]法规不能同国务院制[白]定的行政法规相抵触[文]，设区的市作为省、[章]自治区的下级地方政[来]权，其制定的地方性[自]法规也不得同省、自[刀]治区的规章相抵触。[笔]立法制定和修改过程[吏]中，考虑到设区的市[小]制定的地方性法规是[白]经省、自治区人大常[文]委会批准的，不宜在[章]立法法中统一要求设[来]区的市的地方性法规[自]不得同省、自治区规[刀]章相抵触。同时，为[笔]了保证法制的统一，[吏]立法法第七十二条第[小]三款规定，省、自治[白]区的人民代表大会常[文]务委员会在对报请批[章]准的设区的市的地方[来]性法规进行审查时，[自]发现其同本省、自治[刀]区的人民政府的规章[笔]相抵触的，应当作出[吏]处理决定。处理决定[小]可以有三种情况：其[白]一，如认为设区的市[文]的地方性法规的规定[章]合适的，可以批准设[来]区的市的地方性法规[自]。设区的市的地方性[刀]法规经批准后，在设[笔]区的市范围内应当按[吏]照被批准的地方性法[小]规执行。如果省、自[白]治区人大常委会认为[文]省、自治区规章不适[章]当，不宜在其他地区[来]执行，在批准设区的[自]市的地方性法规的同[刀]时，可以撤销省、自[笔]治区的规章或责成省[吏]、自治区政府作出修[小]改。其二，如认为设[白]区的市的地方性法规[文]不适当，可以责成设[章]区的市人大常委会对[来]报批的地方性法规进[自]行修改，如果设区的[刀]市不同意修改，可以[笔]不予批准。其三，如[吏]果认为设区的市的地[小]方性法规与省、自治[白]区的规章的规定均不[文]适当，则可以分别要[章]求各自制定主体作相[来]应修改。
三是设区的市的地方[自]性法规与国务院部门[刀]规章的关系。对于设[笔]区的市的地方性法规[吏]与国务院部门规章的[小]效力，立法法未作明[白]确规定，主要考虑是[文]，地方性法规是由地[章]方国家权力机关制定[来]的，在其所辖行政区[自]域内有效，部门规章[刀]是由国务院部门制定[笔]的，在全国范围内有[吏]效。在适用的地域范[小]围上，部门规章大于[白]地方性法规。但地方[文]性法规与部门规章不[章]是同一性质的规范性[来]文件，地方性法规属[自]于中国特色社会主义[刀]法律体系的组成部分[笔]，可以作出涉及减损[吏]公民、法人或者其他[小]组织权利或者增加其[白]义务的规定，部门规[文]章规定的事项应当属[章]于执行法律、行政法[来]规以及国务院的决定[自]、命令的事项，没有[刀]上位法依据，不得创[笔]设权利义务，也不能[吏]作为人民法院的审判[小]依据，只能作为参照[白]。因此，不宜明确地[文]方性法规和部门规章[章]效力谁高谁低。考虑[来]到实践中地方性法规[自]与部门规章对同一事[刀]项的规定不一致时应[笔]当有一个裁决机制，[吏]立法法第九十五条规[小]定，地方性法规与部[白]门规章之间对同一事[文]项的规定不一致，不[章]能确定如何适用时，[来]由国务院提出意见，[自]国务院认为应当适用[刀]地方性法规的，应当[笔]决定在该地方适用地[吏]方性法规的规定；认[小]为应当适用部门规章[白]的，应当提请全国人[文]民代表大会常务委员[章]会裁决。
从上面三个关系的梳[来]理可以看出，设区的[自]市的法规的效力要高[刀]于本级政府的规章，[笔]但与省级政府规章之[吏]间是否存在上下位法[小]的关系，与国务院部[白]门规章之间是否存在[文]上下位法的关系，立[章]法法没有明确界定。[来]当发生矛盾和冲突时[自]，必须按照立法法所[刀]规定的裁决机制来解[笔]决。
三、关于发挥人大主[吏]导作用
发挥人大及其常委会[小]在立法工作中的主导[白]作用，是中央从建设[文]中国特色社会主义法[章]治体系，建设社会主[来]义法治国家的总目标[自]出发，在新的历史起[刀]点上发挥立法引领、[笔]推动和保障作用提出[吏]的一项重要制度要求[小]。但受行政主导的体[白]制惯例影响，有些地[文]方存在政府报什么、[章]人大审什么的现象，[来]人大在地方立法中处[自]于跟进地位，主动谋[刀]划、主动立项的意识[笔]不强；有些地方在人[吏]大审议阶段对方方面[小]面的意见采集不到位[白]，特别是对争议较大[文]的问题，甄别取舍的[章]能力不强，影响力不[来]够，导致审议的深度[自]不够，有些地方甚至[刀]存在为了完成立法任[笔]务而立法的思想，从[吏]本级政府规章中选择[小]几个重点，适时上升[白]为地方法规，就算完[文]成了立法任务。这些[章]问题虽然不具有普遍[来]性，但也值得高度重[自]视，特别是立法工作[刀]常态化后，如果不从[笔]思想和制度上强化保[吏]障，很有可能造成立[小]法资源的浪费。为此[白]，设区市人大首先要[文]树立有所作为的理念[章]，由被动“等米下锅[来]”向“点菜上桌”转[自]变。其次要强化担当[刀]意识，主动承担立法[笔]使命和责任，把握立[吏]项主动，建立健全多[小]元化法规起草机制，[白]拓宽法规起草渠道，[文]建立人大相关专门委[章]员会、工作委员会组[来]织有关部门参与起草[自]综合性、全局性、基[刀]础性等重要法规草案[笔]的制度，加强法规起[吏]草环节的组织协调，[小]有效避免带有明显保[白]护主义色彩的部门、[文]行业和地方的“办法[章]”“措施”上升为法[来]规的草案。对涉及改[自]革全局、有较大争议[刀]的立法项目，善于从[笔]全局高度化解意见分[吏]歧，确保法规体系内[小]部科学统一，防止部[白]门利益法制化，实现[文]法规的公平公正。重[章]点要把握好在以下几[来]个环节上的主导作用[自]。
一是在制定立法计划[刀]中发挥主导作用。立[笔]什么法，先要通过人[吏]大调研论证和评审进[小]入立法项目库，进而[白]进入编制立法规划和[文]立法计划的程序，启[章]动立法项目。这样做[来]能够有效避免政府报[自]什么、人大审什么的[刀]被动局面。
二是在法规起草阶段[笔]发挥主导作用。建立[吏]法规起草领导和组织[小]机制，成立立法领导[白]小组，综合各方面的[文]力量，组建工作班子[章]，形成一部地方法规[来]、一个领导小组、一[自]套工作班子、一份工[刀]作计划，分阶段召开[笔]开题会、论证会、座[吏]谈会、改稿会等工作[小]会议，稳步推进起草[白]进程。无论是政府牵[文]头起草，还是人大牵[章]头起草，领导小组的[来]组长一般要由人大常[自]委会分管主任担任，[刀]发挥统筹协调作用。[笔]对于政府牵头起草法[吏]规，人大相关职能部[小]门要提前介入，全过[白]程跟踪，把问题尽可[文]能解决在政府常务会[章]议之前，确保政府提[来]交人大的议案比较成[自]熟，在人大审议过程[刀]中比较顺利。
三是在法规审议阶段[笔]发挥主导作用。抓住[吏]每一件法规法案中的[小]关键条款进行审议，[白]重点解决制度设计中[文]的难点问题。对修改[章]审议中遇到的分歧意[来]见较大又迫切需要解[自]决的重点难点问题，[刀]充分听取各方面意见[笔]，把握症结所在，努[吏]力取得共识。对一些[小]难以协调解决的问题[白]，通过人大常委会党[文]组请示市委及时研究[章]决定。对拟提请表决[来]的一些重要法规案，[自]常委会组成人员有不[刀]同认识分歧的，充分[笔]做好解释说明工作，[吏]促进达成广泛共识。[小]
四是在征集民意中发[白]挥主导作用。第一，[文]将地方立法从项目征[章]集、编制立法规划计[来]划、具体的法规调研[自]论证审议等向公众征[刀]求意见，不仅公开法[笔]规草案，而且公开相[吏]关的说明，不仅公开[小]政府议案稿，而且公[白]开人大二次审议稿。[文]第二，完善立法联系[章]点和立法咨询专家制[来]度，凡立法必征求立[自]法联系点的意见，凡[刀]立法必征求立法咨询[笔]专家的意见。第三，[吏]广泛组织立法协商。[小]在立法的起草、调研[白]、论证、审议等环节[文]邀请有关代表参加，[章]认真听取和吸纳人大[来]代表的意见，组织相[自]关政协委员、各民主[刀]党中的专业人士进行[笔]立法协商，做到立法[吏]协商广覆盖、多角度[小]、多层次，真正实现[白]协商的广泛性、民主[文]性。
四、关于“不抵触”[章]原则
不与宪法、法律、行[来]政法规、省地方性法[自]规相抵触是设区的市[刀]立法的生命和底线。[笔]“不抵触”是宪法规[吏]定的原则。宪法第一[小]百条规定，省、直辖[白]市的人民代表大会和[文]它们的常务委员会，[章]在不同宪法、法律、[来]行政法规相抵触的前[自]提下，可以制定地方[刀]性法规，报全国人民[笔]代表大会常务委员会[吏]备案。此后的立法法[小]、地方组织法进一步[白]重申了这一个原则。[文]
据宪法的规定，总结[章]我国各方面的立法经[来]验，2000年立法[自]法第八条列举了10[刀]项只能制定法律的事[笔]项，2015年修改[吏]立法法，增加了一项[小]，共11项只能由全[白]国人大及其常委会制[文]定法律的事项，分别[章]是：①国家主权的事[来]项: ②各级人民代表大会[自]、人民政府、人民法[刀]院和人民检察院的产[笔]生、组织和职权；③[吏]民族区域自治制度、[小]特别行政区制度、基[白]层群众自治制度；④[文]犯罪和刑罚；⑤对公[章]民政治权利的剥夺、[来]限制人身自由的强制[自]措施和处罚；⑥税种[刀]的设立、税率的确定[笔]和税收征收管理等税[吏]收基本制度⑦对非国[小]有财产的征收、征用[白]⑧民事基本制度⑨基[文]本经济制度以及财政[章]、海关、金融和外贸[来]的基本制度⑩诉讼和[自]仲裁制度⑪必须由全[刀]国人民代表大会及其[笔]常务委员会制定法律[吏]的其他事项。对于这[小]些事项，设区的市在[白]制定地方性法规和地[文]方政府规章时，都不[章]能作出规定。当然，[来]根据立法法的规定，[自]如果某部法律专门作[刀]出规定，授权设区的[笔]市可以就上述事项作[吏]出规定，则从其规定[小]。
张德江委员长指出，[白]立法要体现合法性要[文]求。要切实遵循不抵[章]触原则，不违背宪法[来]原则和精神，不违背[自]上位法的规定，自觉[刀]维护社会主义法制的[笔]统一和尊严。据有关[吏]资料统计，近10年[小]来，全国人大常委会[白]法工委通过备案审查[文]、与制定机关沟通，[章]纠正解决了40多件[来]行政法规、地方性法[自]规和司法解释当中的[刀]问题。据浙江省人大[笔]法工委的研究分析，[吏]实践中出现的与上位[小]法不一致、相抵触的[白]情形大致有以下几种[文]：①扩大或缩小了上[章]位法的禁止范围；②[来]增加上位法规定的当[自]事人应该履行的义务[刀]；③减少或者限制上[笔]位法赋予的权利；④[吏]调整或者变更了管理[小]机构的权限和职责；[白]⑤不符合行政处罚法[文]、行政许可法、行政[章]强制法的规定。设区[来]的市在立法过程中特[自]别要注意把握行政法[刀]制的精神实质，强化[笔]行政机构主体依法设[吏]立、行政权力依法取[小]得、行政程序依法确[白]定、行政行为依法作[文]出、行政责任依法承[章]担的原则要求，防止[来]和避免越权越界的现[自]象发生。其中尤其值[刀]得注意的是三个行政[笔]法的权力保留事项。[吏]
一是行政处罚法。行[小]政处罚法第十一条规[白]定：地方性法规可以[文]设定除限制人身自由[章]、吊销企业营业执照[来]以外的行政处罚。这[自]样，地方法规和规章[刀]只能设定警告和一定[笔]数额的罚款。
二是行政许可法。行[吏]政许可法第十五条第[小]二款规定：地方性法[白]规……不得设定应当[文]由国家统一确定的公[章]民、法人或者其他组[来]织的资格、资质的行[自]政许可；不得设定企[刀]业或者其他组织的设[笔]立登记及其前置性行[吏]政许可。其设定的行[小]政许可，不得限制其[白]他地区的个人或者企[文]业到本地区从事生产[章]经营和提供服务，不[来]得限制其他地区的商[自]品进入本地区市场。[刀]
此外，行政复议法规[笔]定，终局的行政复议[吏]决定只能由法律规定[小]；国家赔偿法规定，[白]国家不承担赔偿责任[文]的情形只能由法律规[章]定；公务员法规定，[来]不得录用为公务员的[自]情形只能由法规规定[刀]；出境入境管理法规[笔]定，中国公民不得出[吏]境、外国公民不得入[小]境的情形只能由法律[白]、行政法规规定。
五、关于地方立法的[文]特色和有效性
习近平总书记指出：[章]“人民群众对立法的[来]期盼，已经不是有没[自]有，而是好不好、管[刀]用不管用、能不能解[笔]决实际问题。”实用[吏]管用，是对地方立法[小]较之于国家立法提出[白]的更有针对性的要求[文]。我国幅员辽阔，各[章]地经济发展水平不同[来]，甚至一省内的各地[自]发展都不均衡。全国[刀]人大和省级人大立法[笔]更多的是原则性和一[吏]般性的规定，不可能[小]顾及地方经济社会发[白]展中的具体问题，所[文]以立法法赋予设区的[章]市可以在城乡建设与[来]管理、环境保护、历[自]史文化保护等方面制[刀]定地方性法规，以更[笔]加有效地解决地方问[吏]题。因此可以说，地[小]方特色和实用管用是[白]地方立法的灵魂。
突出地方立法的特色[文]，要把握好两个特点[章]。一是针对性。在立[来]法实践中要充分反映[自]本地区的经济发展、[刀]人文环境、风俗习惯[笔]、历史传统、地理位[吏]置等，务实制定适用[小]本地区特色的条例。[白]二是创新性。在立法[文]实践中要反映社情，[章]创设性地解决一些国[来]家和省级层面暂时无[自]法解决的问题。在城[刀]乡建设与管理立法方[笔]面，很多地方制定的[吏]法规普遍缺乏地方特[小]色，如一些市制定的[白]机动车和非道路移动[文]机械排气污染防治条[章]例相似度高，没有明[来]显体现出当地特色。[自]因此，设区的市的人[刀]大应通过加强调研、[笔]听取民意，制定出充[吏]分反映本地政治、经[小]济、社会、文化特点[白]，满足地方需求，解[文]决本地区突出问题的[章]有地方特色的法规。[来]
立足实用管用，首先[自]是服从需要，确保实[刀]用。需要什么立什么[笔]，需要什么写什么，[吏]需要怎么写就怎么写[小]。不立没有需要的法[白]规，不设没有需要的[文]条文。不搞大而全、[章]小而全，不片面追求[来]形式完整。还需强调[自]的是，这个“需要”[刀]是客观的需要，是关[笔]系到社会发展、群众[吏]利益的实际需要，不[小]是凭空想象出来的需[白]要，不是形式上的需[文]要，更不是某些人或[章]团体的需要。其次要[来]可以操作，确保管用[自]。就是法规所设定的[刀]规范（提出的方案）[笔]能够解决实际问题，[吏]既可行（做得到）又[小]有效（解决得了问题[白]）。在实践中，有些[文]地方不从本地实际出[章]发，盲目跟随国家立[来]法或模仿其他地方立[自]法，制定了许多当地[刀]没有实际需要或不能[笔]有效反映当地实际情[吏]况的法规，成为摆设[小]性立法或无效性立法[白]。所以，地方立法一[文]定要抓住当地特有的[章]（差异性）问题、条[来]件和需求选项定规。[自]
立足实用管用，突出[刀]地方特色，关键是要[笔]坚持问题导向，做到[吏]围绕问题立法，就是[小]要从实际出发，针对[白]现实中存在的体制机[文]制弊端和突出矛盾，[章]研究相关制度、选择[来]突破口、起草法条内[自]容，做到有的放矢、[刀]精准到位。尤其是在[笔]设计相关具体制度时[吏]要坚决避免闭门造车[小]、拍脑袋决策，要加[白]强调查研究、各方论[文]证，充分考虑制度的[章]针对性和可行性、实[来]施的成本和可能的影[自]响，尤其要注重听取[刀]一线执法、管理部门[笔]同志和广大基层群众[吏]的意见，确保相关制[小]度设计合理可行、具[白]体可用，能够切实解[文]决问题，管用有效。[章]
六、关于设定公民的[来]权利和义务
法规规定公民、法人[自]和其他组织的权利与[刀]义务，应当符合相关[笔]规定和要求：一是设[吏]定权利和义务应当相[小]统一，不能只设定权[白]利，也不能只设定义[文]务。二是对上位法赋[章]予公民、法人和其他[来]组织的权利，法规不[自]得随意限制。上位法[刀]对权利未作限制性规[笔]定的，法规不得作限[吏]制性规定。三是为公[小]民、法人和其他组织[白]设定义务时，设定的[文]义务应当具有法律和[章]法理上的依据，不得[来]随意设定；对公民、[自]法人和其他组织依照[刀]上位法应当承担的义[笔]务，法规不得随意加[吏]重。立法法第八十二[小]条第五款、第六款规[白]定：应当制定地方性[文]法规但条件尚不成熟[章]的，因行政管理迫切[来]需要，可以先制定地[自]方政府规章。规章实[刀]施满两年需要继续实[笔]施规章所规定的行政[吏]措施的，应当提请本[小]级人民代表大会或者[白]其常务委员会制定地[文]方性法规。没有法律[章]、行政法规、地方性[来]法规的依据，地方政[自]府规章不得设定减损[刀]公民、法人和其他组[笔]织权利或者增加其义[吏]务的规范。这些要求[小]是地方立法的红线，[白]必须精准把握、切实[文]贯彻。
七、关于立法体例结[章]构
立法法对设区的市的[来]立法权限作了明确规[自]定，即设区的市“根[刀]据本市的具体情况和[笔]实际需要，在不同宪[吏]法、法律、行政法规[小]和本省、自治区的地[白]方性法规相抵触的前[文]提下，可以对城乡建[章]设与管理、环境保护[来]、历史文化保护等方[自]面的事项制定地方性[刀]法规”。其中，立法[笔]要根据本市的具体情[吏]况和实际需要进行，[小]就是要求地方立法始[白]终立足本地实际，遵[文]循发展规律，不要搞[章]攀比，不要相互照抄[来]照搬。全国人大常委[自]会法工委统计显示，[刀]在398件除立法条[笔]例以外的地方性法规[吏]中，体例在六章及以[小]上的法规件数为21[白]6件，占总数的54[文].2%；“不分章”[章]的条例共76件，仅[来]占总数的19%；6[自]0件地方性法规正文[刀]超过8000字。部[笔]分设区的市在立法时[吏]存在“贪大求全”的[小]现象，对立法项目“[白]门面”的关注超过了[文]对解决本地实际问题[章]的追求，有的地方性[来]法规过多引用甚至照[自]搬照抄上位法，一定[刀]程度上存在重复立法[笔]问题，造成立法资源[吏]的浪费，也影响了地[小]方立法的质量。除了[白]重复上位法，设区的[文]市在立法过程中针对[章]同一事项直接“引用[来]”外地类似条例的问[自]题也十分突出，设区[刀]的市的立法主体有3[笔]00多个，针对同一[吏]事项的重复立法问题[小]在立法技术层面上是[白]难以避免的。但人为[文]的搬用重复就是立法[章]抄袭，应该予以纠正[来]。设区的市区域范围[自]小，特征明显，解决[刀]的问题相对比较单一[笔]，地方立法不应追求[吏]大而全、小而全，应[小]当提倡简易体例结构[白]，少一些原则性、纲[文]要性的条款，多一些[章]细化、量化的规定，[来]坚持有效管用的原则[自]，有几条定几条，重[刀]在能解决实际问题。[笔]要根据法规规范的对[吏]象和内容灵活确定法[小]规的结构体例，需要[白]几条就写几条，能具[文]体尽量具体，能明确[章]尽量明确，避免层层[来]搞配套，推广“不分[自]章”“短而精”的简[刀]易体例结构，使地方[笔]立法实现由追求“面[吏]子”向追求实用性的[小]转变。
八、关于责任条款
法律责任条款是法律[白]能够起到惩治违法行[文]为、防止违法现象发[章]生作用的依据。在历[来]次立法法培训班、地[自]方立法工作专题培训[刀]班、地方立法研讨会[笔]和工作座谈会期间，[吏]地方人大同志多次反[小]映，立法时深感“权[白]力有限”“手段有限[文]”，无法体现设区的[章]市地方性法规的强制[来]性和执行力。从全国[自]人大法工委的大数据[刀]分析可以看出，尽管[笔]根据行政处罚法的规[吏]定，地方性法规可以[小]设定除限制人身自由[白]、吊销企业营业执照[文]以外的多种行政处罚[章]，但是绝大部分设区[来]的市在设置法律责任[自]条款时仍然倾向于选[刀]择罚款、警告等手段[笔]，甚至只选择了罚款[吏]一种手段。这反映出[小]设区的市在地方性法[白]规中设置行政处罚手[文]段的单一性，部分地[章]方仍然存在“罚款万[来]能”的观念。法律责[自]任条款的设置需遵循[刀]一定的原则和规律，[笔]体现过罚相当、惩戒[吏]与教育相结合的精神[小]。设区的市在推进地[白]方立法的过程中，要[文]继续积极探索，完善[章]法律责任配置方式，[来]不断积累经验，形成[自]符合立法规律、体现[刀]地方特色的解决方案[笔]，通过地方立法引领[吏]和推动改革发展，促[小]进政府职能和履职方[白]式转变，实现从社会[文]管理向社会治理的转[章]换。
九、关于立法语言运[来]用
下位法是对上位法的[自]补充和细化，地方立[刀]法应更加重视法规条[笔]文的明确性和具体性[吏]，法规条文的语言力[小]求简洁、易懂、严谨[白]；行为模式指引清晰[文]，法律责任具体明确[章]。但在立法实践中，[来]仍存在着条款语言冗[自]杂、模糊；宣誓性、[刀]提倡性、政策导向性[笔]条款多，法律责任与[吏]行为模式条款不匹配[小]甚至虚化的问题，导[白]致法规在实施时执行[文]难，出现了有法难依[章]、有法难操作的情况[来]。立法语言应当准确[自]肯定、严谨规范、简[刀]洁精炼、庄重严肃，[笔]符合国家通用语言文[吏]字的使用规范和标准[小]，不用生僻词，不使[白]用比喻、夸张等修辞[文]手法，具有同一性，[章]并与法律、行政法规[来]保持一致。需要使用[自]专业术语的，应有专[刀]门的条文对术语进行[笔]解释。
十、关于立法后评估[吏]
法律的生命在于实施[小]，法律的权威也在于[白]实施。只有经过实践[文]才能发现缺陷和漏洞[章]，立法机关才能有针[来]对性地加以补充、完[自]善和修正，立法和执[刀]法才能形成良性互动[笔]。因此，在地方法规[吏]实施一段时间后对立[小]法效果进行评估，为[白]更好地实施法规、修[文]改法规、建立新规提[章]供借鉴和指导，就显[来]得十分重要。截至2[自]017年底，江苏省[刀]先后制定省级地方性[笔]法规345部，现行[吏]有效的248部，其[小]中除政治建设方面涉[白]及的人大制度、基层[文]政权、惩治腐败、司[章]法工作等方面33部[来]地方性法规与行政执[自]法关联度不大外，其[刀]他社会管理、经济建[笔]设、环境保护等方面[吏]的215部地方性法[小]规基本上都需要行政[白]执法机关去执行。据[文]江苏省海门市对行政[章]主体2017年执法[来]情况调查，地方性法[自]规的执行情况并不十[刀]分理想。在2017[笔]年全年78个行政主[吏]体所作出的行政决定[小]中，行政许可决定适[白]用地方性法规的71[文]5件，占0.4%；[章]除道路交通安全行政[来]处罚案件全部适用地[自]方性法规外，行政处[刀]罚决定适用地方性法[笔]规的占6.7%。适[吏]用地方性法规作出行[小]政决定的行政主体占[白]行政主体总数的26[文].9%。适用的地方[章]性法规主要集中在《[来]江苏省道路交通安全[自]条例》《江苏省城市[刀]市容和环境卫生管理[笔]条例》《江苏省城乡[吏]规划条例》《江苏省[小]防震减灾条例》《江[白]苏省城市绿化管理条[文]例》《江苏省人口与[章]计划生育条例》等6[来]部。2017年全年[自]有214部地方性法[刀]规在行政执法活动中[笔]未被适用过。对于设[吏]区的市而言，地方立[小]法开局良好，但对立[白]法质量的评估和监督[文]也才刚刚破题。设区[章]的市人大常委会要将[来]立法后评估作为常规[自]工作，每年选取一部[刀]实施时间较长的法规[笔]列入立法计划进行立[吏]法后评估，将评估结[小]果作为法规修改、废[白]止的重要依据。